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鏟除“圍獵”和被“圍獵”的土壤 理論和實務界人士談如何堅持受賄賄一起查

      

作者:   來源:中央紀委國家監委網站   發布時間:2020年03月18日   點擊數:   【字體:

  圖為日前,重慶市紀委監委案件審理室就一起涉嫌行賄罪案件的審理工作進行集體討論研究。(高薦 攝)

  編者按:近日,陜西省監委決定對陜西興茂侏羅紀煤業鎂電(集團)有限公司法定代表人高乃則涉嫌行賄犯罪問題立案調查,釋放了受賄行賄一起查的強烈信號。十九屆中央紀委四次全會要求,“堅持受賄行賄一起查”,“對巨額行賄、多次行賄的嚴肅處置,堅決斬斷‘圍獵’和甘于被‘圍獵’的利益鏈,堅決破除權錢交易的關系網”。實踐中,相對于查處受賄犯罪,為何對行賄犯罪查處較少?堅持受賄行賄一起查,要著重注意哪些問題?如何更加有效懲治行賄行為?近日,我們特邀法學教授、省級紀委監委、省人民檢察院和省高級人民法院的有關人員對此進行探討。

  特邀嘉賓

  時延安 中國人民大學教授、博士生導師 彭世權 重慶市紀委監委案件審理室主任

  雷 勇 江蘇省人民檢察院第三檢察部(職務犯罪檢察部)主任 管友軍 浙江省高級人民法院刑事審判第二庭副庭長

  記者:相對于查處受賄行為,過去對行賄行為查處較少,其深層次原因是什么?

  彭世權:一是理念問題。辦案中存在“重受賄輕行賄”理念,片面認為嚴肅處理行賄人不利于相關受賄犯罪案件的查處,過度依賴行賄人言詞證據,擔心行賄人不配合指證或者翻供,不能有效掌握辦案主動權。二是對犯罪構成理解不統一。實踐中,對行賄犯罪構成要件“不正當利益”理解把握不一,“謀取不正當利益”證據收集固定較難,擔心一旦定性不準、證據不足,司法機關可能會存疑不起訴、法定不起訴甚至判決無罪。三是法律適用擴大化。存在擅自擴大適用《刑法》第三百八十九條第二款“免除處罰”的范圍,對行賄人在被追訴前主動交代行賄行為的,大多免除處罰。四是對行賄人處理程序不規范。對行賄人的處理存在定性處理、政策把握不平衡以及自由裁量隨意性大等問題。

  管友軍:我認為,過去對行賄犯罪查處少有三方面的原因。一是在行賄人和受賄人這一對關系中,受賄人處于掌握、分配資源、利益的地位,在民眾看來,受賄人處于強勢地位,行賄人處于弱勢地位,情感上相對同情行賄人,一定程度影響對行賄人的查處。二是受賄行賄犯罪具有較強的隱秘性,如果行賄人不配合,查處受賄犯罪就面臨關鍵證據不到位的問題,這是世界各國辦案機關查處受賄犯罪面臨的共同難題,為有力推進反腐敗,在刑事政策上寬緩對待行賄人以換取查獲關鍵證據打擊受賄犯罪,也是世界各國的相同選擇。三是相當多的行賄人行賄的目的是為了在市場競爭中處于優勢地位,或為了節省經營成本,爭取更多的經濟利益,雖然采取了不正當手段,但他們的經營內容本身不一定是違法的,客觀上也提供了部分就業機會和促進了地方經濟的發展,對態度好、情節或后果不嚴重的部分行賄人采取寬緩的處理措施,不予以刑事處理,也有社會方面因素的考量。

  時延安:從深層次原因看,對行賄犯罪查得少,主要還是因為賄賂犯罪在偵查和證明上存在的瓶頸問題沒有得到解決。從實踐看,賄賂犯罪大多是“一對一”犯罪,如果行賄人不積極配合辦案機關,就會導致案件很難推進。目前辦案機關可以大量地靠電子證據來證明,這個問題有了一定的緩解,不過,在很多情形下仍需要行賄人配合。因而為了鼓勵行賄人配合,辦案機關會對行賄人給予一定的從寬處理。此外,根據《刑法》第三百八十九條規定,如果行賄人沒有謀取不正當利益,就不能以行賄罪追究刑事責任。現實生活中,行賄人為謀取正當或者處于灰色領域的利益而行賄,雖然屬于違法,但根據規定卻不構成犯罪。同時,刑事政策對行賄人也有從寬一面。例如,《刑法》第三百九十條第二款規定:“行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的,可以從輕或者減輕處罰。其中,犯罪較輕的,對偵破重大案件起關鍵作用的,或者有重大立功表現的,可以減輕或者免除處罰。”

  雷勇:受賄與行賄存在對合關系。與受賄犯罪相比,過去一段時期,行賄犯罪確實查得相對少一些,一些應該被追究刑事責任的行賄行為沒有被查處,影響了對賄賂犯罪的整體打擊效果。之所以行賄犯罪查得少,直接原因在于兩個方面:一是對賄賂犯罪中受賄和行賄的關系認識存在誤區,傳統觀念認為,受賄者在賄賂犯罪中處于主動地位,而行賄者有求于人,處于弱勢被動的地位,主觀惡性相對較小;二是長期以來賄賂犯罪的查辦工作偏重于受賄,為確保受賄犯罪能夠順利認定,往往對行賄者從輕處罰,以此來換取行賄者在取證工作中的配合。深層次的原因在于:對賄賂犯罪的研究和認識不夠深入,對利益主體多元化背景下的行賄主動出擊、不擇手段等趨勢和特點缺乏洞察,沒有清醒地認識到行賄犯罪是賄賂犯罪源頭之一,對政治生態和社會公平正義危害巨大,沒有深刻理解查處行賄犯罪對于一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的重要意義。

  記者:堅持受賄行賄一起查,要著重注意哪些問題?

  雷勇:行賄尤其是重大的行賄犯罪破壞公平競爭的市場秩序,污染政治生態,敗壞社會風氣。在具體的查處工作中,要著重把握好幾個方面。一是要強調依法依規懲治。嚴厲懲治不是查處得越多越好,越重越好,而是要嚴格按照黨紀國法的規定開展查處工作,該懲治的不輕易放過,不該懲治的不隨意擴大。同時還要注重查處工作自身的規范性和公正性,嚴格依法辦案,避免因查處工作方式方法不當對經濟社會發展造成不良影響。二是要區別對待,抓住重點。賄賂犯罪中往往行賄者人數眾多,每個人的數額、情節、行為后果都不盡相同,這就需要在查處過程中加以區分,把打擊重點放在巨額行賄、多次行賄、情節特別嚴重、給國家和人民的利益造成重大損失以及人民群眾反響強烈的行賄犯罪,做到既嚴厲懲治,又順應民心,保障經濟社會的平穩發展。三是要始終圍繞經濟社會穩定發展的大局開展工作。堅持受賄行賄一起查,嚴厲懲治行賄犯罪,歸根到底是為了滿足人民群眾對反腐工作的新期待,促進和保障經濟社會的穩定發展。查處行賄犯罪要處理好個案和全局、眼前和長遠的關系,確保政治效果、法律效果和社會效果相統一,充分發揮懲治腐敗對于經濟社會健康發展的保駕護航作用。

  管友軍:要注意打出“組合拳”,即行賄必調查、區別情形分門別類、正確界定“謀取不正當利益”的內涵,避免誤打。首先,應當重視腐敗的源頭治理,對互為因果的行賄受賄一起防范、一起治理、一起查處。對每一起行賄犯罪,對每一個行賄人,都應當調查,對于情節或后果嚴重的行賄人進行刑事責任追究。有賄必查,讓每個行賄人付出足夠的違法成本,這樣才能消除行賄人的僥幸心理,才能告示社會和警示潛在的行賄人,從源頭上清理腐敗的土壤。其次,查處行賄行為,不能“一刀切”,應當分門別類根據不同行賄人的行賄目的、行賄情節和后果及認罪悔罪表現,制訂有梯度的查處形態,讓求官者丟官,讓求財者失財,比一概只用刑罰處理,更能有效治理行賄。再次,要正確認定行賄罪要件中的“不正當利益”,對于企業在辦理符合條件和規定的貸款、按照約定或者規定辦理合同款項結算、按規定參加“招拍掛”等經營活動中,被國家工作人員采用明示或暗示的方式勒索財物,沒有謀取競爭優勢,不應認定為“謀取不正當利益”,依法不認定構成行賄罪。

  時延安:處理行賄犯罪案件,要注意綜合權衡。現實中,確實存在一些企業為取得市場平等競爭機會而行賄的情形,對于這種情況,根據《刑法》第三百八十九條規定是不構成犯罪的。對于違反市場競爭規則向國家工作人員行賄的企業經營者,一方面要依法追究行賄者的刑事責任,另一方面要通過促進企業加強合規建設以解決企業反腐問題。

  彭世權:在嚴格依規依紀依法查處行賄犯罪的同時,還要堅持懲前毖后、治病救人,更好地圍繞中心、服務大局。一要嚴格區分法律界限,準確區分罪與非罪、此罪與彼罪、輕罪與重罪。二要精準把握政策和策略。堅持寬嚴相濟原則,深化運用“四種形態”,結合動機態度、客觀條件、時間節點、性質程度、一貫表現、企業經營狀況、后果影響等要件,綜合考量分析,對行賄人精準作出處置。比如,深入貫徹習近平總書記在民營企業座談會上重要講話精神和《中共中央國務院關于營造更好發展環境 支持民營企業改革發展的意見》,統籌受賄行賄一起查與服務保障企業發展的關系。三要實現查辦案件和服務發展的雙贏。集中精力懲治黨員干部腐敗問題,抓住“關鍵少數”,提升減存量遏增量的質與效;統籌考慮是否多次、巨額行賄以及行賄方式(主動、被動)、積極配合調查、退贓等問題,對一些民營企業歷史上曾經有過的一些不規范行為以發展的眼光看問題,讓企業家卸下思想包袱,輕裝前進;查辦重點領域典型案件中,主動加強與有關部門和單位溝通協調,從防范化解重大風險、嚴格依規依紀依法、維護改革發展穩定大局等多個角度,把黨的政策策略說清楚講透徹。據重慶市委統戰部多次反饋,市紀委監委在查辦案件中服務保障企業合法經營、營造公平競爭營商環境的做法反響良好。

  記者:是否對所有行賄行為都要追究刑事責任?嚴肅處置行賄行為,應確定什么標準?

  時延安:從現行《刑法》規定看,并非所有行賄行為都要予以刑事處罰,只有謀取“不正當利益”的行為,才能被作為犯罪處理。現行《刑事訴訟法》規定了認罪認罰從寬制度,對謀取不正當利益的行賄人,如果其能夠認罪認罰,也可以在刑事追究上給予從寬處理。處置行賄犯罪,在法律適用和政策上應把握三個方面:一要按照法律規定辦理案件,無論是實體還是程序上都應依法進行。二要重點打擊涉及民生(如食品、公共衛生等領域)、安全(如建筑及重大工程、網絡等領域)的行賄犯罪,因為這些領域的行賄行為造成的客觀損害更大。三要注意把握政策,懲罰行賄犯罪的同時要保護民營企業的合法權益,盡可能減少刑事追究對企業的附帶損害。

  彭世權:對于行賄行為不能一概而論、搞“一刀切”“一鍋燴”,既要體現嚴厲打擊,又要注重實現綜合效果的有機統一。聚焦重點領域、重點對象,緊盯工程、金融、國企、扶貧、教育醫療、生態環保、食藥安全等領域的“圍獵”行為,對涉嫌行賄犯罪且屬于長期行賄、巨額行賄、多頭多次行賄,在黨的十八大后不收斂不收手的,依法移送司法機關追究刑事責任;對于具有犯罪情節輕微、初犯偶犯、主動投案、積極配合調查、積極退贓、重大立功表現等從輕、減輕情節的,可依法提出從寬處罰建議或不予追究刑事責任。重慶市紀委監委堅持實事求是、依規依紀依法,探索建立綜合運用移送審查起訴、具結悔過、批評教育等多種方式對行賄行為精準分類作出處置。此外,重慶市紀委監委機關建立行賄人員數據庫,為精準有效處置行賄人員提供數據支撐。

  雷勇:首先,根據我國《刑法》規定,只有為謀取不正當利益而給予國家工作人員財物且達到一定數額的,才有可能構成行賄罪,行賄行為是否作為犯罪查處是有法律標準的,不是所有行賄行為都是犯罪。其次,我國《刑法》對于構成犯罪的行賄行為如何適用刑罰也有明確的規定,同時還規定行賄者被追訴前主動交待或有重大立功表現可以從輕、減輕、免除處罰。依照上述規定,對于行賄犯罪,不一定都要判處刑罰,在符合法定條件時,也可以由檢察機關作出不起訴決定,或由監察機關作出黨紀政務處分。嚴肅處置行賄犯罪,首先要確立法定的處置標準,對事實情節的認定和處罰幅度都應當遵守《刑法》或《監察法》等規定,不能超出法定標準進行理解適用和恣意裁量,避免人為因素導致對行賄犯罪的懲治目標落空。處置行賄犯罪,還要注重寬嚴相濟的刑事政策運用,對于主觀惡性較小、認罪悔過、未造成嚴重后果,以及從輕處罰社會效果更好的行賄犯罪,可以給予從寬處置。

  管友軍:查處行賄行為,應當分門別類根據不同行賄人的行賄目的、行賄情節和后果及認罪悔罪表現進行查處。下列情形應當從嚴懲處:為買官行賄,情節嚴重或數額巨大的;為實施違法犯罪活動,向負有食品、藥品、安全生產、環境保護等監督管理職責的國家工作人員行賄,嚴重危害民生、侵犯公眾生命財產安全的;向行政執法機關、司法機關的國家工作人員行賄,影響公正執法和司法公正的;因行賄受過行政處罰或刑事處罰又行賄的;行賄數額一百萬元以上的;因行賄造成嚴重后果的;多次行賄的,等等。

  記者:對于鏟除“圍獵”土壤,有何建議?

  管友軍:要鏟除“圍獵”土壤,不能單打獨斗,而要多管齊下:一方面,要建立和強化行賄必查的社會預期,同時通過立法立規提高行賄成本,建立行賄黑名單制度,建立統一并聯網的誠信檔案,將誠信檔案記載的誠信度作為市場準入的必要門檻之一,還應完善公司、企業登記管理制度,加強對公司股東的真實身份和資信的審查,防止行賄人一再借殼、到處借殼開設公司、企業而“復活”,讓行賄人在各方面得不償失。另一方面,要認清矛盾的主要方面,一體推進不敢腐、不能腐、不想腐,筑起領導干部防腐蝕的思想防線,完善、落實權力行使的內外部監督制度,讓行賄者無從下手,讓受賄者不敢下手。強化輿論引導,生動形象地告訴公眾行賄的成本最終會轉嫁到消費者身上,行賄行為還是社會供應品價高質次的推手,行賄不但竊取了我們的財富,而且給我們的生命、健康、安全帶來危險,形成全民痛恨行賄的氛圍。

  時延安:解決“圍獵”問題,在政策和法律適用上主要考慮四個方面:一要盡可能減少國家工作人員的尋租空間,從制度和機制上將權力行使公開化,在程序細節上下功夫,提高“圍獵”成本、降低“圍獵”成功的可能性。二要充分利用刑罰的一般威懾功能確定重點處罰對象。例如,對于長期“圍獵”國家工作人員的,在適用法律時,可以考慮不從寬處罰。三要禁止“圍獵”者長期乃至終身不得從事市場經營活動,依法給予更多的附帶性制裁措施。四要對“圍獵”者給予更嚴厲的經濟性制裁,降低其犯罪預期。

  雷勇:第一,構建親清新型政商關系。在制度化法治化的基礎上,構建公平競爭的市場環境、簡明有效的政策環境、公正透明的法治環境,公平對待各類市場主體,從源頭上根除“圍獵”的利益誘惑。第二,加大查處力度。加強對“圍獵”問題的法律研究,精準適用法律,嚴厲懲治行賄等相關犯罪,堅持受賄行賄一起查,始終保持有貪必懲的高壓態勢。第三,建立健全完備有效的監督體系。在全面深化制度改革和機制創新中,優化重點領域、關鍵環節的權力配置,完善權力清單制度,進一步減少行政審批事項,簡化審批辦理程序,讓項目審批、工程招投標、資金撥付公開透明,壓縮權力尋租空間,把權力關進制度的籠子里,堵住“圍獵”的制度漏洞。第四,開展警示教育,督促領導干部管好家人,樹好家風,編發“圍獵”犯罪的典型案例,以案釋法。

  彭世權:一是法律法規制度要完善。要完善懲處行賄行為的相關法律法規,特別是對“不正當利益”“單位行賄與個人行賄”等問題,需作出比較明確的界定;健全行賄犯罪不正當利益追繳制度,不讓行賄人在經濟上占到便宜。同時,要加強制度建設,深入貫徹黨的十九屆四中全會精神,完善權力配置和運行制約機制,讓權力在陽光下運行,營造公平、公正的營商環境,減少“圍獵”與“被圍獵”的機會。二是程序要規范。建立集體決策等機制,避免對行賄人員處置隨意性。審查調查部門形成行賄人員的處置建議報告后一并移送審理,審理部門全面審核把關,提出定性處置審核意見,召開專題會議,集體研究、審慎提出處置意見。三是適用要精準。要聚焦重點對象、緊盯關鍵領域,嚴肅處理金融、扶貧、醫療衛生、食品藥品安全、環境保護、民生工程等領域的“圍獵”行為;要積極適用從輕、減輕情節,體現態度“變量”,甄別行賄的犯罪目的與動機、造成的后果影響等,對具有主動投案、積極配合調查、積極退贓、重大立功表現等從輕、減輕情節的予以從寬處理。四是方法要有效。建立行賄人員數據庫,全面錄入行賄人員主體身份、具體事實、處置情況等信息,適時更新。此外,強化警示教育,在保護涉案單位、個人隱私的前提下,適時發布典型案件。

希望大家在閱讀后順便點贊,以示鼓勵!堅持是一種信仰,專注是一種態度!

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